探索有偿退地，继“三权分置”后的武汉实践 ——全省唯一改革试点取得积极进展

　　作品背景>>>

　　一、探索有需求

　　城镇化背景下农民对土地的依附性逐渐降低, 农民的退地需求逐步产生。国家文件指出可在有条件的地方稳妥推进。

　　1、2016年10月，国务院印发的《全国农业现代化规划（2016-2020年）》提出 ，在有条件的地方稳妥推进进城落户农民土地承包权有偿退出试点。

　　2、2017年2月，中央一号文件提出，允许地方多渠道筹集资金，按规定用于村集体对进城落户农民自愿退出承包地、宅基地的补偿。

　　3、2017年7月，依据14部委联合批复的《关于农村改革试验区拓展试验任务的批复》（农办政[2017]7号）文件精神，武汉市改革试验区获批在武汉市黄陂区对农村土地承包经营权有偿退出改革先行试点，目前也是全省唯一的试点地区。

　　二、探索有基础

　　在探索此项改革前，我市已获批成为唯一副省级城市整市推进的改革试验区，2012年到2015年承担了全国农村产权制度改革试验任务，主要围绕农村土地确权颁证、资源融资、股份合作等改革内容进行实践和探索创新。探索的农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”经验及“交易-鉴证-抵押融资”的资源资本化模式得到了中央领导和国家部委认可并被写入党的十八届三中全会的《决定》之中。这些实践及改革试验成果，包括土地规模流转和新型农业发展实践以及相应的制度、平台配套，为开展土地承包经营权有偿退出试验奠定了坚实基础。  按照封闭运行、风险可控的原则，武汉改革试验区选择黄陂区先行试点是因为黄陂区属于武汉近郊，分享了武汉经济发展的溢出效应，随着“长江新城”规划建设、“三乡”工程等一批创新实践项目的实施，黄陂区具备探索土地承包经营权有偿退出，推进城乡一体化发展的经济社会基础。

　　三、探索有保障

　　1、承包地确权颁证为退出试验提供了保障。全市土地承包经营权证已陆续发放到户，解决了土地边界、面积变化、土地权属等一系列历史遗留和现阶段的问题和矛盾，进一步厘清了人地关系，关键是清理了土地上的农户间复杂的关系和矛盾，把各类矛盾纠纷化解在了土地确权阶段，顺利完成了土地确权颁证工作，有效避免了农村土地承包经营权退出中的各类潜在矛盾，保障了土地承包经营权有偿退出试验的顺利进行。

　　2、村级组织建设为退出试验提供了保障。村集体作为集体所有权的主体，村级组织的治理能力状况关系到试验任务的推进效果。黄陂区选点的村2015年就开始了严格的村干部坐班制，通过服务群众的方式加强了村级组织和村干部与村民的互动，服务型基层组织建设扭转了后税费时期村级组织与农民之间脱离的趋势，村级组织体系重塑增强了基层治理能力，把矛盾化解在基层，强化了国家政策执行和改革创新的基础能力，同时也保障了农村土地承包经营权有偿退出试验的顺利有序推进。

　　

　　作品的创新点>>>

　　为确保农村土地承包经营权有偿退出改革试验工作的有效探索，武汉市改革试验区在改革中做到了“四个注重”：

　　一是注重稳步推进。组织领导、机构保障、制度框架统筹有序，特别在改革的原则、底线把握上明晰到位，确保试点稳步推进不出问题；

　　二是注重制度设计。试点村按照先流转后退出的工作程序衔接有序，特别是由学者、法律专家等组成的专家咨询组是制度设计的亮点，保障了退地改革工作在合理合法合规中进行；

　　三是注重用地管控。有偿退地改革过程中不仅政策宣传到位，也在承包地使用上管控严格，特别是对承接主体进行严格把关；

　　四是注重多元化探索。农村土地承包经营权有偿退出，农民收益明显增加，承接主体都能更好地发展现代农业，探索土地利用的多元化、效益化路径。

　　

　　作品取得的成果（或预期成效）>>>

　　伴随农民的代际替换，农业人口外部转移将进一步促使农业兼业化，农民退出承包地将逐步成为多数人的共识，这就使得农村土地承包经营权有偿退出改革试验效果明显：

　　　1、媒体关注度高。

　　2019年5月20日《湖北日报》头版头条对此项改革专题给予宣传报道。6月，新华社湖北分社对此项改革进行了专访。

　　2、退地效果明显。

　　按照“农民自愿、农地农用、封闭运行”原则，黄陂区选择的3个试点村共退出承包地面积达1754.47亩。其中：三里桥街沿堤村120户，463人，退地面积486.49亩；罗汉寺街祝店村299户，1247人，退地面积1202亩；祁家湾街张店村28户，211人，退地面积65.98亩。分别探索出农业科技企业、村集体经济组织、种田大户三种不同的承接模式。

　　3、建立审查机制。

　　哪些主体满足什么样的条件下能够申请退地是改革实践中首先要考虑的问题。目前，黄陂区已初步建立了退地主体资格审查机制, 考虑的因素主要包括：农村土地具有合法承包手续，在小城镇以上有固定住所并居住，家庭成员有固定职业和稳定收入，不以土地为生存条件的农户；农村土地具有合法承包手续，身边无子女或女儿外嫁，其家庭成员均年满60周岁以上的空巢老人，在本村有合法固定住所的农户；农村土地具有合法承包手续，在小城镇以上有合法固定住所但仍在本村居住，家庭成员有稳定收入，内部意见一致，自愿提出的农户。同时，对单一依靠土地生存,没有其他收入来源；对外有债务无力偿还，对内家庭成年成员意见不一致；农村土地承包经营权已进行抵押贷款；家庭主要成员不务正业、好逸恶劳等不良嗜好的一律不允许退出，避免因改革试验造成的社会不稳定因素。

　　4、建立补偿机制。

　　这是整个退地机制构建的关键点, 主要涉及补偿标准、补偿金来源及支付等问题。 ①关于补偿金标准。参照《湖北省征地统一年产值标准和区域综合地价的通知》（鄂政发〔2014〕12号），村集体按征地补偿款的价值给予农户，满足了农户对于土地财产权的价值预期。②补偿金来源。补偿金来源问题涉及到谁来承担支付补偿金, 即补偿主体是谁。黄陂区此次进行探索，确定了三类主体:集体经济组织、农业科技企业和种田大户。③支付方式。采用一次性补偿和固定收益两种方式进行：一是一次性补偿。即按评估价格计算出有偿退出资金总额，实行一次性支付；二是固定收益方式。即自愿退出农户按每亩退地价格标准计算，将应得补偿资金作为本金，委托村委会代为拆借经营，并在合同规定期满前的15个工作日内，每年固定收益（即每年每亩2152元）支付到村委会指定的街道会计服务中心账户上，村委会再兑付给各农户。④设立了农户单方解约机制，期限为70天。即70天内，农户单方提出解除《农村土地承包经营权有偿退出补偿协议》的，无条件终止。

　　5、建立了服务机制。

　　改革实践中,主要围绕申请、审查、评估、公证、公示等若干环节建立了初步的退地服务机制。另外，为了发挥农民主体作用，试点村分别成立了以村干部、党员、村民代表组成的有偿退出权益维护服务中心，切实加强对退出试点的服务工作和监督。

　　6、建立了保障机制。

　　保障机制关系到退地者的基本生活维持问题,我们在改革中坚持农民三个不变，即享有的社会保障、医疗、教育等相关政策不变，村集体经济收益分配权不变，宅基地使用权不变；二是切实保障农民收入。通过有偿退出采取的固定回报方式，亩平收入达到2152元，是原流转土地收入530元/亩的4.06倍，农民收入大大提高。

　　综合现状分析，承包地有偿退出改革，解决了进城务工和城镇落户农户的后顾之忧，帮助他们完成了从“农民”到“农民工”到“产业工人”再到“市民”的蜕变。

　　编辑：刘艳