谋划全域乡村空间顶层设计 创新开展乡村规划编制管理
作品背景>>>
武汉市国土面积8569平方公里、常住人口约1100万，约四分之三的国土面积、四分之一的人口在乡村地区。在乡村振兴战略指引下，我局通过乡村地区统筹规划、新功能体系构建以及乡村规划管理和政策创新的“组合拳”，积极探索新形势下乡村产权体系、规划编制、实施管理和空间治理的新思路与新路径。
作品的创新点>>>
1、优化顶层设计，构建乡村规划“编管合一”新体系。顺应乡村发展的新趋势、新要求，构建农村产权、乡村功能、空间规划和空间治理“编管合一”的新体系。
2、坚持管理和政策创新，探索规划实施新路径。以田园功能单元促进乡村地区功能网络化、管理精细化；以镇域为单位推进村庄规划全域覆盖；以“土地整治+”助力乡村功能提升。
作品取得的成果（或预期成效）>>>
1、以自然资源要素保护为底线，探索对全市水流、森林、山岭等自然资源用途先行开展全域登记，确权发证。以全市村域规划为引导，推进全市宅基地和集体建设用地登记发证；完善农村产权交易平台，统筹好政府、集体、农民、企业各方利益。
2、构建国土空间管控体系，促进“市、区、乡、村”规划管控落实到位，实现从单一用途管制向多手段综合管控；探索创新乡村规划许可体制，实现从乡村建设许可向乡村全要素许可转变。
3、采取“全过程村民参与”的规划工作方式，以“土地整治+田园综合体”、“土地整治+村庄建设”、“土地整治+郊野公园”模式模式，助力提升全市乡村功能。
谋划全域乡村空间顶层设计
创新开展乡村规划编制管理
武汉市国土面积8569平方公里、常住人口约1100万，约四分之三的国土面积、四分之一的人口在乡村地区。在乡村振兴战略指引下，我局通过乡村地区统筹规划、新功能体系构建以及乡村规划管理和政策创新的“组合拳”，积极探索新形势下乡村产权体系、规划编制、实施管理和空间治理的新思路与新路径。
一、优化顶层设计，构建乡村“编管合一”新体系
顺应乡村发展的新趋势新要求，我局按照“以完善产权激发乡村内生活力、以功能提升培育乡村发展动能、以规划引领落实空间规划改革要求、以规划许可提升乡村治理水平”的总体思路，构建农村产权、乡村功能、空间规划和空间治理的“编管合一”体系。
（一）完善农村产权制度，统筹好规划与产权的关系
以村域规划引导房地一体的宅基地和集体建设用地登记发证工作。在编制完成村域规划的基础上，按照规划确定的基数、布局，并充分尊重村民资格权和财产权的主体地位，严守“一户一宅”的政策底线，妥善处理历史遗留问题。以自然资源要素保护为底线，探索“全域登记、确权发证”。深化自然资源改革创新，结合“三调”工作和武汉实际，按照“先用途、后主体”的顺序，将武汉市湖泊保护红线、山体保护红线作为自然资源确权登记的底线，探索对水流、森林、山岭等自然资源用途先行开展全域登记，待界定各类自然资源资产的产权主体后再颁发产权证。完善农村产权交易平台，统筹好政府、集体、农民、企业各方利益。在完成农村土地确权登记的前提下，借助武汉农村综合产权交易平台，建立统一的自然资源产权交易市场。
（二）提升乡村功能，规划建设功能小镇为支点的田园功能单元
以功能小镇为支点，以点带面、点面同步，将田园功能单元作为实施乡村振兴的主要载体。基于武汉中心城区功能外溢和区域服务完善的需求，以功能小镇构建城乡统筹耦合节点，将开发建设与村庄整理、设施配套、农业产业发展相捆绑，同步形成农田田园化、产业融合化、城乡一体化的田园功能单元。以田园功能单元为平台开展功能策划，引领乡村活力复兴。坚持以极核促片区的思路，以核心项目引爆，带动整体开发，促进生产、生态等低价值片区向观光、休闲等高价值片区转型。
（三）构建国土空间管控体系，促进“市、区、乡、村”规划管控的有序传导
市级层面划分城镇空间、生态红线空间和农业农村空间，明确农业农村空间的内涵、功能定位、总体管控与指引、分用途管理要求等。区级层面按照农业生产和乡村建设活动的差异，将农业农村空间进一步细分若干田园功能单元，明确田园功能单元的结构、功能、规模及类型等。乡级层面编制田园功能单元规划，明确永久基本农田、水域等核心要素的土地用途，以镇域为单位明确农村居民点布局和用地边界，优化配置重大基础设施和村级公益设施，提出村庄详细规划编制指引。村庄层面编制村庄详细规划，明确村庄发展目标，合理安排村庄的住房、产业、基础设施和基本公共服务设施等用地布局，提出农民建房指引、村庄整治和景观风貌控制性要求。
（四）强化空间治理，实现国土空间规划管理全覆盖
探索创新乡村规划许可，实现从乡村建设许可向乡村全要素许可转变。适应自然资源管理改革的要求，完善乡村规划许可，将乡村建设规划许可扩展到全要素规划许可。按照规划功能分区，既要加强农用地、生态用地向建设用地转用的管控，也要加强对非耕农地、生态用地之间的用途转用管控。
明确乡村规划许可的各方权责，优化工作流程。探索由市级自然资源和规划主管部门负责乡村地区政策制定、村庄全域规划审查、自然资源规划许可以及乡村规划管理工作的统筹指导，区级自然资源和规划主管部门负责村庄详细规划的审批与监督、农村居民点以外建设活动的乡村规划许可，乡镇政府依据法定规划和有关规定核发农村居民点建设的乡村规划许可，乡镇国土所承担规划许可环节的审查及相关监管工作。
二、坚持管理和政策创新，探索规划实施新路径
（一）以田园功能单元促进乡村地区功能网络化、管理精细化
结合“规模控制、选址布局、产业特色”等因素，划分田园功能单元范围。按照武汉市乡村地区地形地貌特征和农业发展特点，田园功能单元划分时尽量考虑彰显农业生产、休闲旅游、生态保育等产业发展特色，为后续一二三产业联动提升奠定基础。如东西湖区划分12个田园功能单元，充分引导都市田园综合体、汉江湾功能小镇等乡村振兴项目的实施建设。
实行“刚性约束、弹性引导”相结合，制定单元管控体系。强调在刚性传导上位规划底线性和战略性内容的基础上，结合单元发展实际确定弹性引导内容，形成“上刚下弹”的管控体系。如江夏、东西湖区在明确单元规划内容基础上，制定项目准入、建设强度、设施配套等刚性管控指标体系和产业发展、文化风貌、生态环境等弹性管控指标体系，形成“单元管控一张表”，有效促进空间用途管制的落实。
创新“建设模式+政策支撑”组合拳，明晰单元实施导向。通过先期开展田园功能单元的土地流转和增减挂钩，引导单元产业由传统农业向生态产业转型；通过策划核心项目发展带动周边村落向生态旅游等新兴产业转型，构建乡村地区全新的网络化生态产业集群；通过耕地整理增加耕地指标收益，利用农村存量建设用地开发农业旅游等。
（二）以镇域为单位推进村庄规划全域覆盖
分阶段推进“村庄全域规划+村庄详细规划”。先以镇域为单位，确定各村庄农村居民点布局和用地边界，合理划定农村生产、生活、生态“三生空间”。各村再根据其建设需要编制村庄详细规划，确定农村居民点空间结构和平面布局。以“政府部门+社会机构”为编制主体开门编规划。村庄全域规划由市级规划主管部门主导，成立技术专班负责技术统筹；村庄详细规划由规划编制机构库的社会机构、高校等承担完成。采取“全过程村民参与”的规划工作方式。在蔡甸、江夏两区的村庄规划实践中，坚持村民主体地位，积极引导村民调研-编制-审批-实施等方面的全过程参与，确保村庄规划成为体现民意、汇集民智、实现民权的公共政策。
（三）以“土地整治+”助力乡村功能提升
“土地整治+田园综合体”模式。2017年，武汉市启动都市田园综合体建设，将产业、乡村旅游等与农村基础设施进行捆绑发展，将空间要素集聚田园综合体。目前，已在东西湖、新洲、江夏、汉南等区开展试点，其中东西湖区以围垦文化历史为依托，以渠网体系为基础，探索“农园子—菜篮子—新路子”的实施模式；江夏区以“三山三水三分田一分家园”自然本底特征为依托，探索“大湖+田园综合体”模式。
“土地整治+村庄建设”模式。针对不同类型的村庄分类进行整治，以村庄综合整治助推空间治理精细化。对于具有历史建筑、古树、民俗等历史文化保护价值的传统村落，通过详细调查经认定后，列入武汉市历史文化名镇名村保护名录，进行保护性整治。如黄陂区大余湾作为国家历史文化名村，通过划定核心保护区、建设控制区、风貌协调区，将建筑保护、肌理保护和空间环境保护有机结合。
“土地整治+郊野公园”模式。充分考虑郊野地区土地利用现状、自然资源禀赋、文化资源特色，坚持因地制宜、建改结合、分类施策，以郊野公园带动空间利用多样化。在存量建设用地集中的区域建设乡村旅游型郊野公园，如黄陂区“木兰花乡”组织当地村民利用空闲房屋入股，改造为旅游配套设施，中央电视台《新闻联播》对此做了专题报道，称赞其为新时期乡村振兴的“武汉样本”。
三、总体谋划统筹，全面实现乡村振兴战略目标
“草木蔓发，春山可望”。为全面实现农业强、农村美、农民富的乡村振兴战略目标，我局将进一步做好以下工作：一是摸清自然资源资产家底，深化农村产权制度改革，加快推进农村土地确权登记，积极推进宅基地“三权分置”改革；二是以村庄规划全覆盖引导保护开发建设，以乡村规划“一张图”为平台规范乡村规划许可管理，强化准入管理和底线约束；三是有序推进功能小镇和田园功能单元建设，继续支持乡村新产业新业态发展。我局将以百倍信心、百倍热情全力冲刺，做新时代的见证者、开创者、建设者，以优异的成绩向祖国70华诞献礼。
编辑：刘艳
